□习超
最近,三一重工关联企业罗尔斯公司诉美国外国投资委员会(CFIUS)的案件在两年来一波三折后,又出现了新的重大发展。美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院三名法官7月15日在一份47页的判决中一致裁定,2002年颁布的、关于罗尔斯公司涉嫌威胁美国国家安全的总统令,未经正当法律程序,剥夺了罗尔斯公司受到宪法保护的财产利益。据美国媒体报道,美国有关当局还在研究是否就此判决提出上诉。因此,罗尔斯公司案尚未盖棺定论。但是,此项判决对于中国企业赴美投资越来越频繁涉及的美国国家安全审查问题,具有重大而深远的意义和影响。
第一,哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院的判决,将有利于增进美国国家安全审查制度的透明度和问责度。长期以来,美国国家安全审查制度在公开性和透明性方面,一直为在美投资的外国投资人所诟病。批评者认为,外国投资人在美国国家安全审查过程中,往往处于被动和消极接受CFIUS决定的地位,很难知悉CFIUS作出相关决定的依据和考虑因素,更难以从法律上挑战CFIUS的决定。
从上诉法院判决内容看,罗尔斯公司正遭遇了这样的困境。在就其风电场投资交易的国家安全审查过程中,罗尔斯公司向CFIUS提交了相关书面文件,与CFIUS官员进行过会面,回答了CFIUS提出的相关问题,并在CFIUS正式决定之前收到有关通知。但是,CFIUS和美国总统作出相关行政决定的理据始终付之厥如,罗尔斯公司也始终没有机会就相关行政决定的事实依据作出陈述和申辩。批评意见还认为,正是由于透明度不高,在实践中,美国国家安全审查经常受到其他因素的影响,特别是政治因素的影响,存在较大的不确定性。
出现这些问题的根本原因之一,同时也是罗尔斯公司案的主要法律争议点之一,就是一般认为,美国总统根据CFIUS意见就国家安全审查事宜作出的行政决定,不受司法审查,具有终局性。此次判决中,上诉法院依据美国宪法第五修正案的正当程序原则,裁决美国行政当局就国家安全审查的行政决定,剥夺相关外国投资人受到宪法保护的财产利益时,其作出行政决定所依据的非机密证据,相关外国投资人均有权获得,并有权就这些证据提出申辩和驳斥。如果上诉法院的判决最终生效,将有力推动美国国家安全审查制度朝着透明化方向发展,也将对CFIUS行使行政自由裁量权给予更加有效的制约,增加CFIUS行政行为的问责度。
第二,哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院的判决,对于中国企业赴美投资遭遇国家安全审查争议时采取法律途径“维权”,提供了重要的法律支持。近年来,在国家鼓励中国企业“走出去”的大背景下,中国企业赴美投资浪潮迭起。与此相应,中国投资者在美投资涉及CFIUS国家安全审查的频率也迅速提升。
根据CFIUS提交美国国会的最新报告,中国受CFIUS国家安全审查的投资交易数量,在2012年度达到23起,一举超越英国(17起),首次成为受CFIUS国家安全审查的全球第一大国。可以预期,CFIUS国家安全审查对中国企业未来在美投资交易将产生越来越显著的影响。上诉法院的此项判决,使得有关受影响的中国在美投资企业,在面对美国国家安全审查过程中出现不利局面时,拥有了较之前更为有效的法律救济途径,增加了管理美国国家安全审查风险的能力。
在获得美国行政当局作出行政决定所依据的非机密证据后,还可以充分利用舆论工具,增强与CFIUS的协商能力。从这个意义上说,罗尔斯公司案为在美投资的各国投资者提供了有价值的“公共产品”,对于现在正在面对或将来可能面对CFIUS国家安全审查的在美外国投资人(例如联想拟收购的IBM服务器业务和Google摩托罗拉手机业务、俄罗斯石油公司OAO Rosneft拟收购的摩根斯坦利全球石油交易业务等)都有重要的潜在价值。
当然,通过诉讼方式获得法律救济,应当是在美投资国家安全审查风险管理的“最后防线”。中国企业在美投资,要加深对美国国家安全审查制度的了解,加强国家安全审查风险防范意识,提升国家安全审查风险管理水平和能力。在国家安全审查中,要秉持主动和积极的态度,加强与CFIUS当局以及交易利益相关方的沟通,了解其关切,照顾其利益,尽可能减少国家安全审查争议的发生,避免出现法律诉讼的风险。
(作者系香港中文大学法律学院副教授)
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